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任澤平:國企改革進入深水區 產權改革是必須

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恒大集團首席經濟學家兼恒大經濟研究院院長任澤平認為,當前國企改革已進入深水區,進一步推動產權改革是促進我國邁向高質量發展的必由之路。中國過去四十年的成功經驗是改革開放,引入競爭,未來“為人民謀幸福,為民族謀復興”需要新一輪更大力度的改革開放。

任澤平指出,當前國企效率較過去已大幅提升,然而總體仍與民營經濟有差距。分行業看,除少數行業外,非國企在競爭性行業甚至部分壟斷行業占據效率優勢。分地區看,各省國有經濟工業比重與各省GDP占全國比重具有較強負相關性,國有工業經濟比重越高,該省GDP占全國GDP的比重越低,反映出工業國企比重高的地區經濟活力相對弱。

他表示,當前我國改革進入深水區,事權與責任界定模糊、預算軟約束、行政壟斷等問題所引起的低效產權、全要素生產率低等問題已成為約束我國從高速增長轉向高質量發展的阻礙。要改變這些問題,必須明晰產權、引入競爭、依法治企、因業施策,以有效產權替代無效、低效產權,實現國企法人治理規范化、公司運營市場化、企業競爭中性化。

我國各行業的產權結構與競爭現狀

任澤平指出,當前我國制造業基本開放,市場競爭充分,僅在汽車等行業保留部分限制,今年再次大幅放開汽車制造業外資股比限制。國有及國有控股資本在制造業固定資產投資中占比基本維持在10%左右。充分競爭的市場全要素生產率提升,產品國際競爭力較強,中國也逐步成為工業制造品出口大國。

在石油、天然氣、電力等能源要素市場,少數國有企業仍占據壟斷地位。同時,去產能和環保風暴后行業集中度進一步大幅提升,上游漲價、利潤過高疊加金融周期下半場流動性退潮,部分民企融資困難、主動并入大型企業尋求幫助,小微企業生存困境、全社會資源錯配和全要素生產率低需高度重視。

服務業開放程度仍相對較低。國有資本在電信服務、交通運輸等服務業固定資產投資占比超過80%,部分服務業資本準入限制、競爭障礙、監管透明性等因素使得對內對外開放程度較低。根據經濟合作發展組織(OECD)發布的服務貿易限制指數,OECD國家普遍在建筑業、工程、廣播、電信、商業銀行、保險開放競爭,而中國郵政、金融保險、電信服務、建筑、廣播、電影行業均顯著高于OECD成員國平均水平,造成效率低下、服務水平偏低、國際競爭力不強、服務出口較低等一系列問題。

總體看,當前我國充分競爭的行業通常效率較高、全要素生產率提升、產品國際競爭力較強,但存在行政管制、壟斷的行業存在社會資源錯配和全要素生產率低等問題。分具體行業看,紡織、餐飲、快遞等充分競爭的行業通常效率較高、全要素生產率提升、產品國際競爭力較強,而存在行政管制、壟斷的行業,如鋼鐵、石油、天然氣、電力、電信服務、金融、教育、醫療服務等,存在社會資源錯配、全要素生產率低等問題。

國企改革方案比較

任澤平表示,從國際經驗看,過去各國從不同層面,采用不同方法對國企進行改革,主要是從產權制度改革和強化競爭推動生產效率改革兩個方向推進。總體而言,休克療法和過于激進的“無禁區”改革等方案將導致與預期相反的結果,負面影響較大。從我國的實踐看,一系列的改革探索逐漸形成“漸進式+增量+試點的改革方法論以及因地制宜、因業施策、導入市場競爭機制、改革單一的國有產權、加強宏觀調控放松微觀干預的成功經驗。

在國企改革方面,漸進式改革具體表現為國家所有權由單一產權主體變為多元化產權主體,改革過程呈現出明顯的階段性和漸進性特征,其實質是對原有國有經濟產權制度的局部變革,按照由點到面、先易后難、由淺入深的原則不斷深入國企改革。

與“休克療法”相比,漸進式改革的優勢在于逐步推進、允許試錯、減少改革阻力、積蓄改革力量,通過增量稀釋存量比重,但同時也相對忽略了對存量資產的配套機制建設,對經濟的進一步發展造成瓶頸。在改革進入深水區,增量改革的空間越來越小,不得不對存量做出調整。

國企改革建議:分類+混改+強化競爭

任澤平表示,產權改革是更深層次的開放與改革,也是提高全要素生產率的內在要求。習近平總書記明確指出,“我們必須毫不動搖地發展公有制經濟,毫不動搖地鼓勵、支持、引導、保護民營經濟發展”、“民營經濟是我國經濟制度的內在要素,民營企業和民營企業家是我們自己人”。國企、民企并無優劣之分,均為我國經濟發展做出重要貢獻,是實現“兩個一百年”目標不可或缺的重要組成部分。

當前改革已進入深水區,進一步推動產權改革是推動我國邁向高質量發展的必由之路,這要求我們以基本的經濟制度為中心,以解放和發展社會生產力為標準,以提高國有資本效率、增強國有企業活力為主線,明晰產權、引入競爭、依法治企、因業施策,以有效產權替代無效、低效產權,實現國企法人治理規范化、公司運營市場化、企業競爭中性化。

任澤平認為,可以從以下六個方面展開:

一是思想認知和穩預期上,堅持基本的經濟制度,對國有和民營經濟一視同仁,貫徹競爭中性原則。取消所有制分類的區別對待,強調競爭中性,不要動輒上綱上線、陷入意識形態爭論,要以黑貓白貓的實用主義標準衡量,凡是在中國境內注冊的企業,無論國資、民資、外資,都是中國企業,受中國政府的管理,為中國的經濟增長和創造就業做出貢獻。

二是方法論上,國企改革堅持“漸進式+增量+試點方法論,建立合理考核獎懲機制,建立容錯和豁免機制,提高地方積極性。過去國企改革取得較大進展,然而當前地方執行層面存在多做多錯,少做少錯,不做不錯不敢改、不愿改、不會改問題,應堅持過去漸進+增量+試點成功經驗,改革舉措與法治建設的配套銜接,建立地方政府的容錯、糾錯和豁免機制,調動地方政府的改革熱情和積極性。國企改革中國有資產流失成為束縛政府和國企領導的無形枷鎖和敏感地帶,可由獨立第三方資產評估機構評估其合理價值或公開競標轉讓的形式解除障礙。

三是繼續推行國企分類制改革,因地制宜進一步明確公益類、資源性商業類和競爭性商業類行業劃分,對于競爭性商業類領域,全面放開市場準入、優勝劣汰。應針對行業特征進一步明確分類,為改革指明方向:一是中央出臺指導意見、明確行業劃分標準,引導各地公益類、商業類國企行業劃分;二是地方研究出臺相關文件,因地制宜落實行業劃分,推出負面清單,因行施策,分類發展、分類監管、分類定責、分類考核;三是在遵循國家統一分類思路原則的前提下,根據行業發展變化,適度動態調整劃分。對于競爭性領域,全面放開市場準入,讓民企和外資充分競爭。

四是在明確國企應當控制或者參與的領域的前提下,明晰產權,推進混合所有制改革,改革經營體制,強化完整績效考核標準。一是要明晰國企產權中所有權、經營權、收益權與處置權劃定,界定政府與市場關系,界定事權和支出責任,打破剛性兌付和政府隱性擔保,硬化國企預算約束;二是完善各類國有資產管理體制,改革國有資本授權經營體制,加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組,促進國有資產保值增值;三是強化績效考核標準,建立與市場掛鉤的薪資激勵機制,鼓勵、獎勵、保護創新技術與應用;四是對于混合所有制改革,要切實轉換經營機制,保護各類產權的合法權益。

五是在國企必須控制或參與的領域內,推進國企內部競爭式改革,公益類、資源類行業拆分或新設國企,引入國有資本內部競爭,建立相應考核機制、進入及退出機制,制定公開、透明、合理的補貼標準。在公益性、資源性行業,堅持國有資本為主導和引入競爭并不沖突,可拆分壟斷國企、新設國企,重點在于在適合的關鍵行業領域引入國有資本之間的競爭,建立相應考核指標以及進入及退出競爭機制,盤活國有資本存量、增量,進一步提升國有資本效率。對于長期的隱性的政府補貼,予以公開、透明化,制定補貼標準。

六是改革的具體推進上,避免“一刀切”與運動式的推進,更多依靠市場化手段,完善國資監管體系,防止政策執行變形。鼓勵地方政府采取更加靈活、因地制宜的方式執行政策,避免一刀切與運動式推進。更多依靠市場化而非行政命令方式。完善強化國資分類監管體系,防止政策在執行過程中的變形與失靈。

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